政府会议纪要、答复或政策措施内容可构成行政允诺——结合案例谈谈行政允诺
万益资讯2024-01-17
政府会议纪要议定事项构成行政允诺。W县政府召开会议研究M公司搬迁扩建工作，下发的《会议纪要》中载明:县政府收购M公司工业用地，并以商住用地对外公开招拍挂，从招拍挂价款中收缴出让金600万元及相关税金后，剩余的土地纯收益全部拨给M公司，专用于M公司搬迁和扩建。后上述土地以X亿元拍卖成交。M公司认为县政府应兑现承诺，支付土地款，但W县政府一直未履行，M公司遂诉至法院。A省高院终审认为，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，行政机关应遵照执行，判决W县政府向M公司支付8000余万元。 行政机关答复构成行政允诺。J公司向某市经开区管委会提交报告要求解决其办理土地出让权证问题，某市经发区管委会回复承诺尽快按协议到规划、国土部门办理综合土地权证（100余亩），如因政策、法规等因素不能办理土地权证，承诺按照出让国有土地使用权的时值（以收购时间为准）市场评估价收购该宗土地使用权及地上附着物、设施。因某市经开区管委会未履行上述承诺，J公司将其诉至法院。H省高院认为，本案属于行政允诺争议，诚实守信是法治政府的基本要求，本案中不违反法律禁止性规定的行政允诺回复应予履行，判决某市经开区管委会应当依法办理涉案土地的国有土地使用权证，如办证不成，某市经开区管委会可以收回涉案土地并依法给予J公司补偿。某市经开区管委会向最高人民法院申请再审，最高人民法院认为H省高院判决并无不当，驳回再审申请。 行政机关发布的招商引资奖励政策文件中规定构成行政允诺。F县政府印发《F县招商引资优惠政策》，其中载明引进资金用于社会公益事业项目的，竣工后按引资额的1%奖励引资人。崔某经过多方奔走，为F县引进徐州某公司并建成投产城市污水处理厂项目，总投资额6000余万元。崔某要求F县政府支付奖金140万元，但F县政府未履行承诺，崔某提起诉讼。J省高院二审认为，《F县招商引资优惠政策》中规定构成行政允诺，该规定与现行法律规范中的强制性规定并无抵触，F县政府应当依照规定，兑现其招商引资奖励允诺，判决责令F县政府依法履行对崔某的奖励义务。 2004年，最高人民法院印发《关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号），明确将行政允诺纳入行政诉讼案件的受案范围。2009年，最高人民法院印发《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发〔2009〕54号），规定要依法积极受理行政给付、行政监管、行政允诺、行政不作为等新类型案件。因此，尽管相关法律法规对行政允诺未作出明确规定，但行政允诺作为一种可诉的行政行为类型，具有明确的法定依据。2004年以来，包括最高人民法院在内的各级人民法院公布了一系列典型的行政允诺案例，行政允诺行为的内涵、形式、法律效力等要素，可以从这些案例中看出端倪。 图片来源：Stockvault 什么是行政允诺 行政允诺，一般是指行政机关为实现行政管理目的或完成某一行政任务，承诺当行政相对人作出一定的行为或符合一定的条件时，即给予相应的利益回报或同意实施某种措施的意思表示行为。B市中院在对S客车制造有限公司诉财政部补助资金案判决的分析中，总结出行政允诺具有行政性、单方性、授益性、非强制性和自由裁量性等特征。 在案例一中，B市中院认为，行政允诺的实施是为了实现行政管理目标，具有明显的行政性；行政允诺以行政机关单方面的意思表示而成立，类似于一种单方承诺，无须相对人的同意；行政允诺具有授益性，如本案中的新能源补贴政策，符合条件的企业均可从中获益；行政允诺仅对行政机关具有拘束力，对行政相对人不具有强制性，类似发出的一种邀请，引导、鼓励和请求行政相对人作一定行为，并以给予相应的“报酬”作为对价；行政允诺是行政机关行使自由裁量权的体现，本案中，是否实施新能源汽车补贴政策以及如何实施，均由相关行政机关研究确定，属于行政自由裁量权的范围。 作出行政允诺的形式 行政允诺常见于产业优惠政策、招商引资政策、会议纪要、答复、承诺函等行政机关作出的文件中，但与通过颁发许可证件授予行政许可、通过送达处罚决定作出行政处罚等不同，行政允诺并无固定的作出形式或文件式样。比如某县L幼儿园诉该县住建局行政补偿案中，某市中院审理认为，县住建局发出的《致县XX幼儿园家长的一封信》以及向该幼儿园发出的《通知》，内容中“被迁移安置的学生到其他有办学许可证的幼儿园就读的，学费统一由县棚改办向安置学校支付”的规定，同样构成行政允诺。因此，即使《致县XX幼儿园家长的一封信》不是行政机关常见文件类型，其内容仍可能构成行政允诺。由此可见，行政允诺对作出形式并无明确要求，是否属于行政允诺，需要看行政文件规定的内容是否符合行政允诺内涵，是否符合行政允诺行政性、单方性、授益性、非强制性和自由裁量性等特征。 某县L幼儿园诉县住建局行政补偿案基本案情：县XX幼儿园所租赁的房屋及土地在棚户区改造范围内，为推进棚户区改造工作，县住建局作出《致县XX幼儿园家长的一封信》，并向该幼儿园发出《通知》，内容规定被迁移安置的学生到其他有办学许可证的幼儿园就读的，学费统一由县棚改办向安置学校支付。县L幼儿园接收了94名县XX幼儿园学生，但一直未获得前述安置补偿费，遂提起诉讼。某市中院二审审理认为，县住建局通过信件及通知的方式，公开作出了行政允诺，一审判决由县住建局支付给县L幼儿园安置补偿费9万余元，并无不当，予以维持。 行政允诺的法律效力 法律效力，是指法律所具有或者赋予的约束力。行政允诺的法律效力，是指行政允诺作出后所具有的约束力。行政允诺的约束对象为行政机关，行政允诺一经作出，即对行政机关产生约束力，当行政相对人作出一定行为符合行政允诺确定的条件并要求行政机关兑现承诺时，行政机关不得拒绝。行政允诺制度背后的支撑理论依据，应该是诚实信用原则和行政相对人信赖利益保护原则在行政管理中的适用。最高人民法院将行政允诺纳入行政诉讼案件受案范围，其内在深意也定然包含了对行政机关遵守诚实信用的要求，以及对行政相对人信赖利益的保护。比如最高人民法院在王某江、杨某利再审审查与审判监督行政裁定书中所述，“从实现诚信原则要求和保护相对人正当信赖角度出发，即便因王某江等人被遮光房屋不符合回购政策等因素导致某市政府无法履行作出的回购承诺，其亦应当依照信赖利益保护原则，对王某江等人的损失给予合理补偿。” 此外，行政允诺法律效力还包括非因法定事由，非经法定程序，行政机关不得变更或撤销其承诺，亦不得任意作出对行政相对人不利的解释。比如，A省高院在审理M公司诉W县政府不履行法定职责案中，认为案涉59号《会议纪要》（法院判定构成行政允诺）“已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。W县政府单方作出W政秘〔2016〕8号决定，废止59号《会议纪要》，对M公司不发生法律效力，且W县政府作出W政秘〔2016〕8号决定无法律依据。” 行政机关作出行政允诺应注意事项 准确认识界定是否属于行政允诺 在行政允诺案件中，行政机关败诉的重要原因之一是没有准确认识行政允诺，没有认识到作出的会议纪要、答复或者政策文件内容已经构成了行政允诺，应当履行兑现。比如某市中院审理的T房地产公司诉D区政府、D区建设和管理委员会等不履行行政补偿法定职责案中，被告D区政府辩称案涉32号会议纪要系内部文件，不对外产生法律效力，不具有可诉性，但该观点没有获得某市中院支持，某市中院判决D区政府履行32号会议纪要所确定的补偿职责；最高人民法院审理的某市经开区管委会、J公司经贸行政管理再审案中，某市经开区管委会在再审中坚称二审判决认定案涉《6.13回复》属行政允诺是不客观的，其属向特定相对人的信访回复，而非行政允诺，但最高人民法院并不认可该观点，驳回了某市经开区管委会再审申请。因作出行政允诺没有固定形式和文件式样要求，因此，需要行政机关准确把握行政允诺的内涵和行政性、单方性、授益性、非强制性和自由裁量性等特征，如果作出的文件内容符合行政允诺内涵且具有以上特征的，一般来说，该内容可能构成行政允诺，需要慎重考虑。 作出行政允诺前应当经过合法性审查 行政允诺纳入人民法院行政诉讼案件的受案范围，是可诉行政行为，因此，根据依法行政要求，行政机关作出行政允诺前，应当对行政允诺开展合法性审查，保障行政允诺符合法律法规规定，不与法律法规强制性规定抵触，避免在行政复议或行政诉讼中败诉。比如最高人民法院审理的任某梅、H省某市政府行政允诺再审案中，最高人民法院认为，H省某市政府承诺对减持限售股给予奖励的行政行为构成行政允诺，但该行政允诺违反《中华人民共和国税收征收管理法》关于“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定”的规定，超出了行政机关法定权限范围，该行政允诺不合法。对行政允诺开展合法性审查，结合行政允诺的授益性和自由裁量性特征，一是应审查该行政允诺事项是否与相关法律、法规强制性规定存在抵触，是否与国家大政方针政策不符，是否损害国家利益、社会公共利益；二是应审查作出该行政允诺是否超越行政机关法定权限，尤其是政府部门作出行政允诺应重点核对是否涉及其他部门职权或属于政府职权；三是应审查行政允诺作出程序，现行法律法规虽然对作出行政允诺的程序未作规定，但参考重大行政决策程序和行政规范性文件制定程序，履行征求意见、公平竞争审查、合法性审查以及集体讨论决定等程序后再作出行政允诺，应较为稳妥。 行政允诺变更或撤销应当具有法定事由和经过法定程序 “政贵有恒，治须有常”，为维护政府诚信，保障行政相对人的信赖保护利益，任何行政行为都不应随意变更。在关于行政允诺的法律效力论述中，我们已经结合案例（A省高级人民法院审理的M公司诉W县政府不履行法定职责案件）阐述了行政允诺具有法定效力，“非因法定事由，非经法定程序，行政机关不得变更或撤销其承诺”。行政允诺是授益性行政行为，变更和撤销行政允诺对行政相对人权利造成直接影响，在法律法规无明文规定变更、撤销条件和程序的情况下，行政机关可参考《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款关于行政许可变更条件、第六十九条关于行政许可撤销条件的规定，以及参考《中华人民共和国行政处罚法》第七条第一款关于给予行政相对人知情权、陈述申辩权以及告知救济途径的程序规定，作出变更或撤销行政允诺的行政处理决定。 《中华人民共和国行政许可法》 第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。” 第六十九条规定：“ 有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。 被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。 依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。 依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。” 《中华人民共和国行政处罚法》 第七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。” 行政允诺作出后应当依法兑现承诺 《论语·为政》曰：“言而无信，不知其可。”为政之道，应取信于民。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》中要求，加快推进政务诚信建设，健全政府守信践诺机制，建立健全政府失信责任追究制度，加大失信惩戒力度，重点治理债务融资、政府采购、招标投标、招商引资等领域的政府失信行为。行政允诺制度的核心价值在于维护政务诚信，维护行政相对人信赖保护利益，司法机关、上级行政机关乃至监察机关应当以多种方式保障和监督行政允诺的执行，推进诚信政府、法治政府建设。行政机关作出行政允诺后，即受该行政允诺约束，当行政相对人作出一定行为符合行政允诺的条件后，行政机关负有兑现承诺的职责义务，必须予以履行。当行政机关不履行行政允诺的兑现职责义务，行政相对人可向有管辖权的人民政府提起行政复议或向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责。此外，行政相对人也可以向具有监督管理职权的机关反映或举报相关行政机关及其负责人、直接责任人员违反政务诚信要求的行为，要求予以惩戒。 罗康华，广西万益律师事务所行政法律部专职律师 擅长领域：行政复议 行政诉讼 政府法律事务 行政纠纷 民商事合同起草审查和纠纷
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