“管法之法”大改：《立法法》修改，对设区的市立法有哪些重要影响？
万益资讯2023-03-25
“管法之法”大改 《立法法》为规范国家和地方立法活动而制定，是规定立法制度的法律，因此有“管法之法”之称。2023年3月13日，第十四届全国人民代表大会第一次会议表决通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，决定共40条，涉及对原《立法法》中27条规定作出修改，条文总数从105条增加至120条，是一次全面性、系统性的大改。修改后的《立法法》已于2023年3月15日起施行。 地方立法权限和程序发生重大变化 地方立法权限和程序是本次《立法法》修改重点之一，涉及的内容主要包括：（一）设区的市立法权限扩大，将“环境保护”修改为“生态文明建设”，并增加“基层治理”；（二）地方人大及其常委会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规；（三）地方可以建立区域协同立法工作机制；（四）地方性法规文本、草案说明、审议结果报告等要及时公开；（五）地方人大常委会根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众意见；（六）根据维护法制统一的原则和改革发展的需要对地方性法规等进行清理。 本次《立法法》修改将对设区的市开展立法产生重要影响 （一）促进生态文明建设领域立法 根据2015年《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，生态文明建设主要领域包括：强化主体功能定位，优化国土空间开发格局；推动技术创新和结构调整，提高发展质量和效益；全面促进资源节约循环高效使用，推动利用方式根本转变；加大自然生态系统和环境保护力度，切实改善生态环境质量；健全生态文明制度体系；加强生态文明建设统计监测和执法监督；加快形成推进生态文明建设的良好社会风尚等七个领域，环境保护是生态文明建设七个领域之一。本次《立法法》修改，将设区的市立法权中的“环境保护”修改为“生态文明建设”，使设区的市立法权限进入更广领域，获得更大空间。为推进生态文明建设，设区的市可以在经济、文化、社会等领域开展立法，推进经济绿色发展、循环发展、低碳发展，弘扬生态文化，践行生态文明，倡导绿色生活。 一是通过立法推动经济绿色发展。设区的市可以在推动经济产业结构调整优化，推进土地、水域、滩涂等各类自然资源节约集约利用，构建废弃物循环利用体系，节能降碳，倡导绿色消费等领域开展立法，推动经济可持续发展、绿色发展。 二是通过立法深入推进环境污染防治。设区的市可以在大气、水、噪声、辐射污染防治，推动重要江河湖库生态保护治理，消除城市乡村黑臭水体，土壤污染源头防控治理，城乡人居环境整治，排污管理等领域开展立法，健全现代环境污染治理体系。 三是通过立法严格保护生态系统。设区的市可以在重点生态功能区、自然保护区、城市公园、湿地公园等重要生态系统保护和修复，生物多样性保护，国土绿化，耕地休耕轮作，生态品牌建设，生态保护补偿，防治外来物种入侵等领域开展立法，促进人与自然和谐共生。 四是通过立法实现“双碳”目标。设区的市可以在碳排放总量和强度“双控”制度，推动清洁能源利用，推进工业、建筑、交通等领域低碳转型，提升生态系统碳汇能力等领域开展立法，积极参与应对气候变化治理。 （二）推进基层治理改革创新 2021年《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中指出，基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。意见要求，要以改革创新和制度建设、能力建设为抓手，建立健全基层治理体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。近年来，一些设区的市已在地方立法中触及基层治理领域，通过地方立法推进基层治理改革创新。比如2019年江苏无锡市制定《无锡市奖励和保护见义勇为人员条例》，规定对见义勇为人员实施奖励和保护，保障见义勇为人员的合法权益，倡导见义勇为，弘扬社会正气，践行社会主义核心价值观；2023年青海省海东市制定《海东市基层社会治理促进条例》，规定基层建设、基层治理、基层服务等；2023年吉林省长春市制定《长春市城乡社区治理促进条例》，规定社区建设、社区服务、社区治理以及网格长、楼栋长、单元长“三长”联动机制等。本次《立法法》修改后，设区的市地方立法权限增加“基层治理”领域，为设区的市通过地方立法形式，改革创新基层治理畅通了法治通道。 一是通过立法加强基层政府治理能力建设。设区的市可以在乡镇（街道）行政执行、为民服务、议事协商、应急管理、平安建设等领域立法，比如赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权和应急处置权，以及对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权，优化乡镇执法权，下放直接面向群众的服务事项，健全基层应急管理制度，坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善基层社会治安防控体系等。 二是通过立法健全基层群众自治制度。设区的市可以在村（居）民委员会规范化建设、自治机制、组织动员能力等领域立法，比如加强集体资产管理，规范乡村社区公共卫生、环境和物业管理，完善村（居）务、财务公开制度，加强群防群治、联防联治机制建设，建立健全突发事件应急机制，改进网格化管理服务，推进城乡社区综合服务设施建设，参与配合疫情防控，推进社区服务标准化等。 三是通过立法推进基层法治和德治建设。设区的市可以在基层法治建设、思想道德建设、公益慈善事业等领域开展立法。比如完善基层公共法律服务体系，规范制定村规民约、居民公约，培育践行社会主义核心价值观，鼓励见义勇为、邻里互助，开展家庭家教家风建设，遏制各类陈规陋习，完善基层志愿服务制度等。 （三）推动开展区域协同立法 区域协同立法是指两个以上立法主体根据立法合作协议，为解决区域治理难题或推动区域高质量发展，通过确定共同立法项目、共同协商研究，再按照各自立法权限和程序分别立法的活动。我国地域广袤，幅员辽阔，经过多年经济社会发展，形成了众多跨越设区的市行政区划范围的不同资源禀赋、不同发展状况的区域，同时也形成了众多仅依靠设区的市无法独立解决的区域性问题。区域协同立法制度为设区的市从法制建设角度解决区域性问题提供了可能。2014年沪苏浙皖四省市共同推进大气污染防治地方立法，共同协商确定法规的条款文本，在各自制定或修改的大气污染防治条例中，均以专章规定“长三角区域大气污染防治协作”，成为全国首个成功实施的区域协同立法项目。2020年京津冀共同发布三地《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，该条例由京津冀三地同步起草、同步修改、同步通过。2021年川渝两地开展优化营商环境区域协同立法，两地人大常委会分别制定出台《重庆市优化营商环境条例》和《四川省优化营商环境条例》，并于当年7月1日同步实施。2021年湖南省人大常委会批准《娄底市资江保护条例》《邵阳市资江保护条例》《益阳市资江保护条例》，标志湖南省首个协同立法项目圆满完成。2022年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修正，首次将地方人大及其常委会可以开展协同立法写入法律。此后，广东省人大常委会与汕头、佛山、梅州、江门、潮州等市人大常委会开展省市协同立法制定《广东省粤菜发展促进条例》，长三角区域上海市、江苏省、安徽省开展船舶污染防治区域协同立法等。 本次《立法法》修改，在法律层面再次规定地方人大及其常委会可以开展协同立法，并增加规定地方可以建立区域协同立法工作机制，为设区的市之间开展区域协同立法，共同解决影响其发展的区域性问题提供了坚实法治保障，将进一步推动区域协同立法工作的发展。尤其是在生态文明建设领域，绿色发展转型协作、大气污染防治、江河湖海水污染防治、重要生态系统保护等方面往往需要相邻设区的市共同参与，设区的市之间可以重点在此领域开展区域协同立法，通过签订协议等方式确定协同立法项目，建立协同立法工作机制，并纳入本地立法规划和立法计划中，实质性推动区域协同立法开展。 （四）强化基层立法联系点地位和作用 2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出建立基层立法联系点制度，至今全国各地已经设立了5500多个基层立法联系点。本次《立法法》修改将基层立法联系点写入《立法法》中，规定全国人大常委会工作机构和地方的人大常委会根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律法规草案以及立法工作的意见，基层立法联系点从此具有了法律上的地位和作用。设区的市人大及其常务会作为地市级立法机关，所立的地方性法规与广大人民群众生产生活息息相关，因此，对于设立基层立法联系点有迫切和实际的需求。《立法法》修改后，设区的市人大常委会需要进一步推动基层立法联系点建设，不断优化基层立法联系点的选择条件、选择流程，进一步规范基层立法联系点认定、管理、考核和保障措施，择优选择具有广泛性和代表性的单位或者组织成为基层立法联系点，解决基层立法联系点工作中遇到的困难和问题，推动基层立法联系点在地方立法工作中充分发挥联系纽带作用。 （五）修订地方立法程序 2015年《立法法》首次修改后，设区的市开始行使地方立法权，为规范地方立法权的行使，纷纷制定本地立法条例，规范本地立法程序。本次《立法法》修改涉及设区的市立法权限和程序变化，各设区的市需要启动本地立法条例修改工作。一是更新地方立法指导思想和原则，落实新时代立法要求；二是修改地方立法权限表述，将“环境保护”修改为“生态文明建设”，并增加“基层治理”；三是增加区域协同立法内容，保障区域协同立法机制顺畅运行；四是强化基层立法联系点作用，规范基层立法联系点管理；五是修改地方性法规公布规定，地方性法规公布后，其文本以及草案的说明、审议结果报告及时公布；六是对地方性法规清理作出规定，根据维护法制统一的原则和改革发展的需要进行清理。 党的二十大报告中提出，以良法促进发展、保障善治。《立法法》修改后，设区的市立法权限和程序发生重大变化，广大人民群众对设区的市行使好地方立法权，制良法保善治有了更多期待。在推进中国式现代化的道路上，设区的市立法机关如何把握《立法法》修改的机遇和挑战，值得期待。 万益服务地方立法成果丰硕 近年来，广西万益律师事务所积极服务地方立法工作，先后参与自治区和设区的市关于优化营商环境、行政审批制度改革、烟花爆竹管理、爱国卫生运动、建筑垃圾管理、文明行为促进、城市养犬管理等80余项地方性法规、政府规章的调研、起草、专家论证和立法后评估工作，取得了一系列重要立法成果，为地方法治建设作出积极贡献。顺应《立法法》修改，广西万益律师事务所将整合南宁总所和7个分所近200名专业律师力量，组建具有丰富立法经验和实践经验的专业法律服务团队，继续为各地开展地方立法提供优质高效的法律服务。 罗康华 广西万益律师事务所行政法律部实习律师。 钻研领域：行政复议 行政诉讼 政府法律事务 行政纠纷 民商事合同起草审查和纠纷处理等
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